Российские законы

Распоряжение Правительства Ставропольского края от 14.01.2003 N 4-рп <О Концепции реформирования финансов в Ставропольском крае>

Вступил в силу с 14 января 2003 года (пункт 3 данного документа).

ПРАВИТЕЛЬСТВО СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 14 января 2003 г. N 4-рп

1. В целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в Ставропольском крае утвердить прилагаемую Концепцию реформирования региональных финансов в Ставропольском крае.

2. Контроль за реализацией Концепции реформирования региональных финансов в Ставропольском крае возложить на заместителя председателя Правительства Ставропольского края - министра финансов Ставропольского края Погорелову Т.А.

3. Настоящее распоряжение вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор

Ставропольского края

А.Л.ЧЕРНОГОРОВ

Утверждена

распоряжением Правительства

Ставропольского края

от 14 января 2003 г. N 4-рп

КОНЦЕПЦИЯ

РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

Реформирование бюджетного процесса и бюджетной системы в
целом, необходимость повышения эффективности бюджетных расходов - эти цели были определены в качестве приоритетных для всей Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2003 году“. В высшей степени актуальными эти цели являются и для Ставропольского края. В крае за последние несколько лет был предпринят ряд мер по совершенствованию управления региональными финансами. В число этих мер вошли:

развитие системы казначейского исполнения бюджета Ставропольского края, инвентаризация системы бюджетных учреждений и другие меры, направленные на повышение прозрачности региональных финансов;

сокращение величины бюджетного дефицита и объема государственного внутреннего долга Ставропольского края;

ликвидация задолженности по заработной плате с начислениями и последовательное сокращение всей кредиторской задолженности.

Тем не менее, бюджетная система Ставропольского края в настоящее время еще не выполняет в должной мере роль эффективного инструмента реализации политики Правительства Ставропольского края, направленной на создание условий для роста экономики и повышение уровня жизни населения.

С целью повышения эффективности и результативности работы бюджетной системы Ставропольского края, учитывая необходимость реформирования региональных финансов, разработана Концепция реформирования региональных финансов в Ставропольском крае (далее - Концепция), которая послужит основой Программы реформирования региональных финансов в Ставропольском крае, предполагаемой к реализации в 2003 и 2004 годах.

Реализация Концепции позволит не только существенно повысить эффективность и результативность работы органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, но и создать условия для улучшения социально - экономического развития и улучшения инвестиционного климата в крае. В свою очередь, достижение поставленных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики в крае.

1. Основные проблемы региональных финансов

в Ставропольском крае

В результате детального анализа
исходного состояния региональных финансов Ставропольского края, проведенного силами органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, независимыми научными центрами (включая Центр фискальной политики, город Москва), иностранными (Международный банк реконструкции и развития) и региональными экспертами был определен круг основных проблем реформирования региональных финансов в Ставропольском крае:

недостаточная урегулированность межбюджетных отношений, усугубляемая отсутствием четкого разграничения финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников между краевыми органами государственной власти и муниципальными образованиями Ставропольского края (всего в крае 290 муниципальных образований, резко различающихся численностью населения и бюджетной обеспеченностью);

несовершенство бюджетного устройства и бюджетного процесса, проявляющееся, в частности, в том, что принятие решений в области бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их будущих последствий, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;

неопределенность границ сектора государственного управления в области региональных финансов. В крае проделана большая работа по уточнению границ сектора государственного управления и инвентаризации системы бюджетных учреждений. Вместе с тем, предстоит уточнить перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования из консолидированного бюджета края, реализовать программу оптимизации и реструктуризации сети бюджетных учреждений и унитарных предприятий;

несовершенство системы управления расходами бюджета. Отсутствие своевременно обновляемой информации об операциях со средствами муниципальных бюджетов, неполная картина финансовых потоков в государственном секторе. Система управления бюджетными расходами ориентирована в значительной степени на операционный (казначейский) и последующий контроль расходов, тогда как систему контроля за бюджетными обязательствами предстоит внедрить. Нарушения в области конкурсных процедур при закупках продукции, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд приводит к тому, что товары и
услуги нередко закупаются у поставщиков по ценам выше рыночных;

низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. В крае (как и в России в целом) предстоит повысить уровень культуры государственного и муниципального управления. Необходимо создать систему управления, ориентированную на установление стандартов качества бюджетных услуг населению, мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;

неэффективное использование налоговой базы и государственного имущества Ставропольского края, занижающее доходные поступления в консолидированный бюджет Ставропольского края, в частности, поступления от использования такого уникального актива края, как особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды;

не в полной мере соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки работников органов исполнительной и законодательной власти края, местного самоуправления.

Анализ проблем региональных финансов Ставропольского края демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Добиться заявленных целей возможно только с помощью разработки и реализации Концепции (и более детализированной Программы) реформирования региональных финансов в Ставропольском крае.

Такая Концепция должна включать в себя:

а) описание, иерархию и обоснование принципов выбора целей и задач реформирования;

б) описание основных направлений и мероприятий;

в) анализ возможных результатов и последствий реформирования.

2. Цели и задачи Концепции

Главной целью реформирования региональных финансов в Ставропольском крае является существенное повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, направленное на создание условий для экономического роста, улучшения социально - экономической обстановки и инвестиционного климата в крае.

Исходя из выявленных ключевых
проблем региональных финансов Ставропольского края, с учетом сформулированной главной цели реформирования региональных финансов, в качестве приоритетных целей реформирования следует назвать:

создание благоприятных условий для экономического развития Ставропольского края;

повышение качества управления региональными финансами Ставропольского края;

повышение эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг населению Ставропольского края.

2.1. Задачи Концепции

С учетом определенных выше целей, задачами (основными направлениями) реформирования региональных финансов в Ставропольском крае являются:

совершенствование бюджетного устройства и бюджетного процесса;

совершенствование налогово - бюджетной политики, включая политику в области доходов и расходов бюджета Ставропольского края;

совершенствование межбюджетных отношений;

совершенствование исполнения бюджета Ставропольского края и повышение его прозрачности, включая полный переход на казначейское исполнение бюджета Ставропольского края;

совершенствование управления государственным внутренним долгом Ставропольского края;

совершенствование управления государственным имуществом Ставропольского края;

совершенствование системы контроля и аудита за расходованием бюджетных средств;

определение стандартов бюджетных услуг;

внедрение системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;

повышение квалификации работников органов исполнительной и законодательной власти Ставропольского края.

Соотношение целей и задач (направлений) Концепции представлено на схеме (прилагается).

2.2. Направления и мероприятия Концепции

В качестве основополагающих принципов отбора основных направлений реформирования региональных финансов и реализующих их мероприятий в рамках Концепции рассматривались актуальность, технологичность мероприятий, а также готовность конкретных органов государственной власти и управления на краевом уровне и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края к их реализации. Предполагается, что мероприятия Концепции, реализуемые в “пилотных“ министерствах на краевом уровне, со временем будут распространены в иные отрасли бюджетной сферы и на уровень местного самоуправления.

Основные направления и реализующие их мероприятия:

2.2.1. Бюджет и бюджетный процесс

Разработка, регулярное обновление и применение в бюджетном процессе Ставропольского края среднесрочных прогнозов доходов, расходов и источников финансирования, нацеленных на выявление будущих последствий текущей фискальной политики.

Разработка и применение
в бюджетном процессе Ставропольского края системы планирования капитальных вложений на основе принципа разделения текущих и капитальных расходов.

Разработка системы управления доходами и расходами отрасли жилищно - коммунального хозяйства (отражающего использование средств консолидированного бюджета, средств организаций жилищно - коммунального хозяйства, платежи населения) по Ставропольскому краю. Поэтапное (первоначально в “пилотном“ муниципальном образовании Ставропольского края) внедрение указанной системы в отрасль жилищно - коммунального хозяйства.

Внедрение практики систематических публикаций в доступной для населения края форме данных о ходе исполнения бюджета Ставропольского края на сайте Правительства Ставропольского края и средствах массовой информации.

2.2.2. Совершенствование системы межбюджетных отношений

Разработка и утверждение в законодательном порядке методики распределения финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края, формируемого в составе бюджета Ставропольского края, с учетом выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и стимулирования по отдельным показателям.

Разработка и утверждение в законодательном порядке методики распределения финансовой помощи из краевого Фонда реформирования муниципальных финансов Ставропольского края, формируемого в составе бюджета Ставропольского края.

2.2.3. Региональная политика в области доходов

Разработка и реализация Концепции по развитию налоговой базы Ставропольского края.

Проведение анализа целесообразности предоставления в крае налоговых льгот и налоговых кредитов.

Разработка, ведение и применение в бюджетном процессе информации из реестра крупных налогоплательщиков.

Анализ налогового потенциала организаций особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды.

2.2.4. Региональная политика в области бюджетных расходов

Полный переход на казначейское исполнение бюджета Ставропольского края и поэтапный перевод на казначейскую систему исполнения местных бюджетов:

разработка и реализация концепции модернизации и автоматизации (технического оснащения) бюджетного процесса в Ставропольском крае;

приобретение программного продукта и средств обработки информации;

развитие компьютеризированных сетей передачи финансовой информации;

организация санкционирования и учета долговых обязательств бюджетных учреждений;

учет
доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений Ставропольского края;

отладка автоматической системы управления бюджетным процессом в Ставропольском крае;

совершенствование казначейской системы и постепенный охват ею бюджетополучателей Ставропольского края;

обучение и повышение квалификации специалистов финансовых органов.

Оптимизация бюджетных расходов и совершенствование сети бюджетных учреждений Ставропольского края:

разработка концепции оптимизации бюджетных расходов и совершенствование сети бюджетных учреждений;

апробация и реализация концепции оптимизации бюджетных расходов и совершенствование сети бюджетных учреждений в отрасли “Образование“;

апробация и реализация концепции оптимизации бюджетных расходов и совершенствование сети бюджетных учреждений на примере особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды.

Применение механизмов ресурсосбережения в бюджетной сфере:

реализация Программы ресурсосбережения в бюджетной сфере, в том числе приобретение счетно - измерительной и иной техники.

Внедрение системы мониторинга качества бюджетных услуг:

оценка качества услуг образования (здесь и далее - оценка качества включает инвентаризацию объема и структуры государственных гарантий по предоставлению данной бюджетной услуги). Эффективность и результативность (вариант: “социально - экономическая эффективность“) использования бюджетных средств, выделяемых учреждениям образования.

Разработка концепции перехода на единое социальное пособие (оказания адресной социальной помощи населению Ставропольского края).

2.2.5. Совершенствование системы управления государственным

внутренним долгом Ставропольского края

Разработка и реализация концепции долговой политики и повышения инвестиционной привлекательности Ставропольского края:

внесение изменений в Долговую книгу Ставропольского края с целью организации учета всех долговых обязательств Ставропольского края, включая долговые обязательства бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также с целью консолидации информации о муниципальных долгах муниципальных образований Ставропольского края;

разработка и утверждение правового акта о порядке консолидированного учета долговых обязательств Ставропольского края (включая долговые обязательства бюджетных учреждений) и государственного сектора.

Разработка положения о порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края по обязательствам
юридических лиц.

Разработка порядка оформления залогового обеспечения по бюджетным кредитам и государственным гарантиям Ставропольского края.

Периодическая публикация информации о государственном внутреннем долге Ставропольского края в средствах массовой информации.

2.2.6. Совершенствование системы управления государственным

имуществом Ставропольского края

Реализация Концепции повышения эффективности управления государственным имуществом Ставропольского края, повышения собираемости неналоговых доходов и доходов от использования государственного имущества Ставропольского края.

Апробация и реализация Концепции повышения эффективности управления государственным имуществом Ставропольского края, повышения собираемости неналоговых доходов и доходов от использования государственного имущества Ставропольского края в отрасли “Образование“.

Апробация и реализация Концепции повышения эффективности управления государственным имуществом Ставропольского края, повышения собираемости неналоговых доходов и доходов от использования государственного имущества Ставропольского края на примере особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды.

2.2.7. Финансовый контроль, аудит и повышение прозрачности

региональных финансов

Совершенствование системы финансового контроля:

совершенствование методик финансового контроля;

согласование планов проведения проверок использования бюджетных средств с контрольно - ревизионными учреждениями федерального, краевого и муниципального уровня;

выработка рекомендаций по устранению недостатков и повышению эффективности использования бюджетных средств, а также доходов от использования государственного (муниципального) имущества.

Организация независимого аудита региональных финансов Ставропольского края:

привлечение на конкурсной основе независимых аудиторских компаний для проведения аудита государственных унитарных предприятий Ставропольского края;

привлечение депутатского корпуса, неправительственных организаций, обществ потребителей и населения края к оценке качества бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов;

публикация информации о финансовом состоянии края и муниципальных образований Ставропольского края, о предоставлении бюджетных услуг, о государственных закупках в средствах массовой информации.

2.2.8. Реформирование системы найма и оплаты труда

работников организаций бюджетной сферы, повышение

квалификации работников органов государственной власти

Ставропольского края и органов местного самоуправления

муниципальных образований Ставропольского края

Внедрение контрактных принципов и реформирование системы оплаты труда работников организаций
бюджетной сферы края, повышение квалификации работников органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края с учетом эффективности и результативности их работы.

Организация постоянно действующей системы обучения, переобучения, повышения квалификации и периодической аттестации работников финансовых органов Ставропольского края и муниципальных образований Ставропольского края.

Организация постоянно действующей системы повышения квалификации в органах государственной власти Ставропольского края и органах местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в области региональных финансов в Ставропольском крае.

3. Возможные результаты и последствия реформирования

региональных финансов в Ставропольском крае

Реализация Концепции позволяет прогнозировать получение следующих непосредственных результатов и важнейших долгосрочных экономических и структурных эффектов:

1. Результат:

четкое и однозначное разграничение финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

Эффект:

формирование объективных основ для распределения финансовой помощи муниципальным образованиям Ставропольского края.

2. Результат:

функционирование механизмов Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края и Фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета Ставропольского края.

Эффект:

выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и стимулирование реформаторской деятельности на уровне муниципальных образований Ставропольского края.

3. Результат:

реформирование бюджетного устройства и бюджетного процесса в Ставропольском крае: применение в бюджетном процессе среднесрочного планирования, принципа разделения текущих и капитальных расходов, разработка системы управления доходами и расходами отрасли жилищно - коммунального хозяйства;

Эффект:

повышение точности прогнозирования доходов и расходов консолидированного бюджета Ставропольского края, сокращение объемов незавершенного строительства, сокращение расходов консолидированного бюджета Ставропольского края на поддержку отрасли жилищно - коммунального хозяйства.

4. Результат:

проведение инвентаризации, оптимизации и реструктуризации сети бюджетных учреждений и унитарных предприятий. Уточнение перечня бюджетных услуг, оказываемых за счет средств бюджета Ставропольского края. Распространение механизмов государственного заказа и конкурсного финансирования предоставления
бюджетных услуг.

Эффект:

сокращение нерациональных бюджетных расходов.

5. Результат:

формирование культуры государственного управления, ориентированной на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, разработка и мониторинг (с учетом мнения потребителей услуг) стандартов качества бюджетных услуг и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы.

Эффект:

повышение социальной эффективности (результативности) бюджетных расходов;

учет мнения населения края и организаций, объединяющих потребителей услуг, при оценке качества работы руководителей бюджетных учреждений.

6. Результат:

внедрение автоматизированной системы управления бюджетными расходами на базе казначейского исполнения бюджета Ставропольского края:

а) обеспечивающей органы государственной власти Ставропольского края своевременно обновляемой информацией о региональных финансах;

б) гарантирующей предварительный, текущий и последующий контроль за бюджетными расходами;

в) обеспечивающей контроль за возникновением бюджетных обязательств;

г) создающей условия для расширения сферы применения конкурсных процедур при закупках продукции, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Эффект:

кардинальное повышение уровня автоматизации процесса составления и исполнения бюджетов; усиление контроля и подотчетности финансов бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий; сокращение кредиторской задолженности и снижение цен при закупке товаров, работ и услуг для бюджетных нужд.

7. Результат:

эффективное использование налоговой базы и имущества Ставропольского края, включая налоговую базу и имущество особо охраняемого эколого - курортного региона Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды.

Эффект:

рост налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет края при расширении диверсификации налоговой базы.

8. Результат:

взвешенная долговая политика Правительства Ставропольского края. Создание системы управления государственным внутренним долгом Ставропольского края.

Эффект:

сокращение долговой нагрузки на бюджет Ставропольского края. Создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику края и для экономического развития края.

9. Результат:

реформирование системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы края, повышение квалификации работников органов государственной власти Ставропольского края с учетом эффективности и результативности их работы.

Эффект:

повышение качества услуг бюджетной сферы края.

СХЕМА

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

(НАПРАВЛЕНИЯ) КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ

РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

-----------------------------------------------------------------------------------------¬

¦ГЛАВНАЯ ЦЕЛЬ - Повышение эффективности и результативности работы органов государственной¦

¦власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований ¦

¦ Ставропольского края, направленное на создание условий для экономического роста, ¦

¦ улучшения социально - экономической обстановки и инвестиционного климата в крае ¦

L-----------------------------------------T-----------------------------------------------

------------------------------------+----------------------------------¬

/ / /

-------------------------------¬ ------------------------------¬ ----------------------------------¬

¦ ПРИОРИТЕТНАЯ ЦЕЛЬ ¦ ¦ ПРИОРИТЕТНАЯ ЦЕЛЬ ¦ ¦ ПРИОРИТЕТНАЯ ЦЕЛЬ ¦

¦Создание благоприятных условий¦ ¦Повышение качества управления¦ ¦ Повышение эффективности и ¦

¦ для экономического развития ¦ ¦ региональными финансами ¦ ¦результативности предоставления ¦

¦ Ставропольского края ¦ ¦ Ставропольского края ¦ ¦бюджетных услуг населению края ¦

L----------------T-------------- L--------------T--------------- L-------------------T--------------

--<-----------+ -------------T------+-----T-----------¬ ----+--------¬

/ / / / / / /

----------¬ ------------¬ ------------¬ -------------¬ ----------¬ --------------¬ ------------¬ ----------¬

¦ЗАДАЧА ¦ ¦ЗАДАЧА ¦ ¦ЗАДАЧА ¦ ¦ ЗАДАЧА ¦ ¦ЗАДАЧА ¦ ¦ЗАДАЧА ¦ ¦ ЗАДАЧА ¦ ¦ЗАДАЧА ¦

¦Совершен-¦ ¦Совершен- ¦ ¦Совершен- ¦ ¦Совершен- ¦ ¦Совершен-¦ ¦Повышение ¦ ¦Определение¦ ¦Внедрение¦

¦ствование¦ ¦ствование ¦ ¦ствование ¦ ¦ствование ¦ ¦ствование¦ ¦квалификации ¦ ¦стандартов ¦ ¦системы ¦

¦налогово-¦ ¦управления ¦ ¦бюджетного ¦ ¦исполнения ¦ ¦системы ¦ ¦работников ¦ ¦бюджетных ¦ ¦оценки ¦

¦бюджетной¦ ¦государст- ¦ ¦устройства,¦ ¦бюджета и ¦ ¦контроля ¦ ¦органов ¦ ¦ услуг ¦ ¦эффектив-¦

¦политики ¦ ¦венным ¦ ¦бюджетного ¦ ¦повышение ¦ ¦и аудита ¦ ¦исполнитель- ¦ ¦ ¦ ¦ности и ¦

¦(политика¦ ¦внутренним ¦ ¦процесса и ¦ ¦его проз- ¦ ¦ ¦ ¦ной и ¦ ¦ ¦ ¦результа-¦

¦в области¦ ¦долгом края¦ ¦межбюджет- ¦ ¦рачности, ¦ ¦ ¦ ¦законодатель-¦ ¦ ¦ ¦тивности ¦

¦доходов и¦ ¦и государ- ¦ ¦ных ¦ ¦включая ¦ ¦ ¦ ¦ной власти ¦ ¦ ¦ ¦бюджетных¦

¦расходов)¦ ¦ственным ¦ ¦отношений ¦ ¦переход на ¦ ¦ ¦ ¦Ставрополь- ¦ ¦ ¦ ¦расходов ¦

¦ ¦ ¦имуществом ¦ ¦ ¦ ¦казначейское¦ ¦ ¦ ¦ского края ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦Ставрополь-¦ ¦ ¦ ¦исполнение ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ского края ¦ ¦ ¦ ¦бюджета ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

L---------- L------------ L------------ L------------- L---------- L-------------- L------------ L----------