Российские законы

Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 17.03.1997 <По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Закона Республики Карелия “О контрольно-счетной палате“>

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 марта 1997 года

Конституционный суд Республики Карелия в составе Председателя О.Б.Переплеснина, судей Л.М.Жарковой, П.А.Союнена, В.В. Сухачевой рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Закона Республики Карелия “О контрольно-счетной палате“.

Поводом к рассмотрению дела согласно статьям 40, 46 закона “О Конституционном суде Республики Карелия“ явились ходатайства Председателя Правительства В.Н.Степанова и депутата Палаты Представителей Законодательного Собрания С.Л.Катанандова.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, нарушены ли Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия нормы об основах конституционного строя и предоставленные ей полномочия принятием рассматриваемого закона.

Заслушав объяснения С.Л.Катанандова и его представителя Т.П.Игнатьевой, представителей Председателя Правительства Республики Карелия - А.П.Андреева, А.И.Киннера, Палаты Республики - В.Е.Богданова, А.В.Чаженгина, Е.И.Степановой, заместителя прокурора Республики Карелия - Б.Ф.Петрова, председателя контрольно-бюджетного комитета Законодательного Собрания - Л.С.Кочневу, исследовав материалы дела, Конституционный суд

установил:

1. Контрольно-бюджетный комитет Законодательного Собрания Республики Карелия в соответствии с Постановлением Законодательного Собрания от 18.05.94 N 1-1/5 является структурным подразделением Законодательного Собрания и действует на основании положения, утвержденного Постановлением Законодательного Собрания от 23.06.94 N 1-2/26.

Согласно пунктам 1.1, 1.3, 6 названного положения данный комитет, как орган контроля за исполнением республиканского бюджета, подотчетен палатам Законодательного Собрания, их председателям и может быть ликвидирован Законодательным Собранием.

При утверждении положения о контрольно-бюджетном комитете пунктом 3 постановления Законодательным Собранием поручено комитету по экономической политике и бюджету Палаты Республики внести на рассмотрение палат проект о комитете до 01.11.94.

28.12.95 постановлением Палаты Республики N 341-ПР принят Закон Республики Карелия “О контрольно-счетной палате“ и направлен для рассмотрения в Палату Представителей Законодательного Собрания.

Постановлением Палаты Представителей от 04.07.96 N 49-ПР данный закон был отклонен, подтверждена необходимость разработки законопроекта о контрольно-бюджетном комитете Законодательного Собрания Республики Карелия.

11.07.96 Палата Республики направила закон “О контрольно-счетной палате“ Председателю Правительства Республики Карелия, вето которого преодолела 12.09.96 повторным принятием закона.

30.09.96 закон был подписан Председателем Палаты Республики, опубликован в газете “Карелия“ N 106 (401) 18.10.96.



Нормами оспариваемого закона установлен статус Палаты как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Законодательным Собранием и подотчетного ему; определены задачи, порядок создания и деятельности, полномочия по пресечению выявленных нарушений и т.д.

Заявители, направившие ходатайства в Конституционный суд, считают, что данный закон принят Палатой Республики в нарушение статей 4, 58 Конституции Республики Карелия по причине самостоятельного его принятия Палатой Республики без Палаты Представителей, а также в силу наделения контрольно-счетной палаты статусом и функциями государственного органа власти, не предусмотренного Конституцией.

Действие закона в соответствии со статьей 68 (пункт “с“) Конституции Республики Карелия приостановлено до решения Конституционного суда.

Конституционный суд, оценивая конституционность оспариваемого акта, исходит из его места в системе других правовых актов, поскольку смысл (конституционный или неконституционный) законодательного регулирования в ряде случаев выявляется лишь в результате анализа совокупного действия правовых предписаний.

2. Согласно статье 4 (часть 2) Конституции Республики Карелия пределы полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной властей, осуществляемых ими самостоятельно, установлены Конституцией и законами Республики Карелия.

Компетенция представительного и единственного законодательного органа Республики Карелия - Законодательного Собрания - определена в Конституции республики как двухуровневая:

- в статье 55 содержится перечень вопросов, подлежащих разрешению на совместных заседаниях палат;

- в статьях 57, 58 - соответственно компетенция Палаты Представителей и Палаты Республики.

Организация взаимодействия между палатами и порядок разрешения вопросов ведения Законодательного Собрания устанавливаются регламентом Законодательного Собрания Республики Карелия (часть 1 статьи 55 Конституции Республики Карелия).

Сфера полномочий палат Законодательного Собрания в бюджетном процессе усматривается из Конституции республики, законов “О порядке рассмотрения и утверждения республиканского бюджета на 1997 год“, “О комитете Законодательного Собрания Республики Карелия“ и других.

Палата Республики уполномочена осуществлять контроль за исполнением государственного бюджета Республики Карелия, а Палата Представителей - рассматривает проект и утверждает бюджет, выполняет определенные контрольные полномочия.

Парламент вправе осуществлять свои полномочия как непосредственно, так и с помощью создаваемых органов, формами и средствами, присущими органу законодательной власти.

Процедура формирования органов включает в себя учреждение, принятие правоустанавливающего документа и непосредственно создание, комплектование органа.

18.05.94 Законодательным Собранием в соответствии со статьей 55 (пункт “ж“ части 2) Конституции Республики Карелия и статьей 60 Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия учрежден контрольно-бюджетный комитет, организационно обособленный внутри парламента, но не являющийся самостоятельным органом власти.

В целях регламентирования деятельности и создания данного структурного подразделения Законодательного Собрания постановлением Законодательного Собрания от 23 июня 1994 года N 1-2/26 было утверждено положение, действующее в настоящее время.



В соответствии с частью 3 статьи 1 регламента Законодательного Собрания об определении порядка деятельности органов Законодательного Собрания, законами Республики Карелия и пунктом 3 названного постановления комитету по экономической политике и бюджету Палаты Республики надлежало разработать законопроект о контрольно-бюджетном комитете Законодательного Собрания и внести его на рассмотрение Палат.

Данное постановление Законодательного Собрания носит властно-обязывающий характер, подлежит точному и неуклонному исполнению (статья 54 Конституции Республики Карелия).

Этим постановлением подтверждено, что вопрос о создании органа, наделенного контрольно-аналитическими функциями в бюджетном процессе, находится в ведении обеих Палат.

Однако Палата Республики 21 апреля 1995 года, несмотря на приоритетность и правомерность акта всего Законодательного Собрания, протокольно приняла постановление о создании контрольно-счетной палаты с поручением комитету по экономической политике и бюджету подготовить законопроект об этом органе, а затем дважды выносила решение о принятие данного закона - 28.12.95 и 12.09.96.

Оспариваемый закон о контрольно-счетной палате, вопросы учреждения и существования которой не были решены Законодательным Собранием, является неконституционным в силу превышения Палатой Республики предоставленных ей статей 58 Конституции Республики Карелия самостоятельных полномочий.

3. Закон “О контрольно-счетной палате“ предусматривает создание постоянно действующего, организационно и функционально независимого органа государственного финансового контроля, деятельность которого не может быть приостановлена или прекращена (статьи 1, 3, 23).

Положения статей 1, 2, 4, 5-9, 13, 14, 16, 17, 20, 23, 26 рассматриваемого закона подтверждают подотчетность контрольно-счетной палаты Законодательному Собранию. Однако объем и характер предоставленных ее сотрудникам властных полномочий не позволяют признание за контрольно-счетной палатой статуса рабочего органа (статьи 5, 6, 8, 11-13, 18-20, 22).

Согласно статье 8 оспариваемого закона контрольно-счетная палата является специализированным органом, осуществляющим контрольно-ревизионную, информационную, экспортно - аналитическую и иные виды деятельности, обеспечивающим единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета и бюджетов республиканских внебюджетных фондов.

Способы самостоятельного реагирования контрольно-счетной палатой на выявленные нарушения (направление представлений и предписаний, обязательных для исполнения - статьи 19, 20), взаимодействия с другими контрольными органами (статьи 18, 25), представление контрольно-счетной палаты ее председателем в органах государственной власти Российской Федерации, Республики Карелия и за рубежом свидетельствуют о наделении Палатой Республики этого органа парламентского контроля функциями не рабочего, а государственного органа с определенными властными полномочиями.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77 Конституции Российской федерации).

Контрольно-счетная палата, не имеющая самостоятельного статуса органа государственной власти и действующая в рамках полномочий, предмета ведения и структуры конституционного органа власти, может быть учреждена Законодательным Собранием, а ее деятельность урегулирована законом без внесения поправок в Конституцию.

В то же время полномочия контрольно-счетной палаты и статус ее сотрудников не должны противоречить принципу подотчетности этого специального органа перед его создавшим органом.

Отдельные положения (статьи) закона “О контрольно-счетной палате“ с точки зрения их конституционности Конституционный суд не рассматривал, поскольку в ходатайствах вопрос об этом не ставился. Руководствуясь статьями 2, 6, 33, 44, 50 Закона “О Конституционном суде Республики Карелия“, Конституционный суд

постановил:

1. Признать закон Республики Карелия “О контрольно-счетной палате“, принятый постановлением Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 12.09.96, не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 4, 54, 58.

2. Согласно части 5 статьи 31 Закона “О Конституционном суде Республики Карелия“ постановление является окончательным, не подлежит опротестованию и обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.

3. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона “О Конституционном суде Республики Карелия“ настоящее постановление подлежит опубликованию без каких-либо сокращений в газете “Карелия“ и сборнике “Собрание законодательства Республики Карелия“.

Конституционный суд Республики Карелия